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文 | 天津益清（北京）律师事务所律师 柳明华

短信息是指利用电信网向移动电话、固定电话等通信终端用户提供的有限长度的文字、数据、声音、图像等信息。随着移动通信技术的快速发展和经济社会数字化发展的深入推进，短信息作为即时性强、覆盖面广的传播载体，被广泛应用于各行各业的营销、业务提供、售后等领域，在便利生产生活和提高生产经营效率的同时，也带来短信息接收者生活被侵扰等问题，即社会广泛关注的不良短信息治理问题。开展不良短信息治理，并非一禁了之，或采取成本极大的治理方式，应坚持系统观念和问题导向，以平衡经济社会对短信息服务的需求和对短信息接收者的利益保护为基本原则。

一、不良短信息的法律界定

不良短信息的界定应与违法信息相区分。《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）第五十六条规定了“九不准”信息，因该类信息内容违反法律、行政法规禁止性规定，系违法信息，任何人（单位）不得制作、复制、发布和传播。

不良短信息不属于含有“九不准”内容的违法信息，而是法律对其发送具有一定规制要求，如《通信短信息服务管理规定》第十八条规定的非应邀商业性短信息即属于典型的不良短信息，但不良短信息的范围要大于商业性短信息，如频繁发送的催债信息。对此，在界定不良短信息时应适用《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千零三十三条第一项规定，不良短信息应指侵扰接收者私人生活安宁的信息，其核心要素为发送行为是否侵扰接收者私人生活安宁，如在他人拒绝后仍频繁发送交友信息或者商业性短信息。

值得注意的是，《通信短信息服务管理规定》要求发送商业性短信息须经接收者同意，《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第二十九条亦有类似规定，此类规定是法律对短信息发送者课予的义务，未履行取得同意义务构成违法行为，但并非当然构成《民法典》规定的“侵扰他人私人生活安宁”的行为。在事实层面，所谓“侵扰”是指打扰他人正常生活，在程度上需超过必要的社会交往限度，严重影响权利人的正常生活，通常表现为具体行为的频率和程度高度冒犯权利人的人格尊严。在法律层面，侵扰他人私人生活安宁的责任构成，除未经同意发送短信息这一违法行为外，还须具备损害后果、因果关系、过错等法定要件。因此，发送商业性短信息须经权利人（接收者）同意，与《民法典》所建立的“侵扰”规定并不冲突，未经同意发送的商业性短信息并不必然构成民事侵权行为。

二、不良短信息的法律规制

短信息的发送涉及三方主体，即短信息发送者、短信息服务提供者和短信息接收者（《民法典》第一千零三十三条中称为“权利人”）。《通信短信息服务管理规定》第三十七条规定，短信息内容提供者，是指将短信息通过短信息服务提供者发送的组织或者个人；短信息服务提供者，是指提供短信息发送、存储、转发和接收等基础网络服务，以及利用基础网络设施和服务为其他组织和个人发送短信息提供平台的电信业务经营者（包含但不限于基础电信业务、增值电信业务中的信息服务业务和移动通信转售业务经营者）。据此，通常情况下，短信息内容提供者即为短信息发送者，短信息服务提供者即为短信息内容提供者提供短信息发送的电信网络通道等服务，二者与短信息接收者之间在短信息发送过程中形成的法律关系决定着受何种法律制度的调整，以及该如何承担法律责任，亦会涉及个人信息保护与短信息发送的协调处理。

（一）民事法规制

根据《民法典》的规定，民法规制的对象系民事行为，民事主体实施民事违法行为要承担相应的民事法律责任。在民法的规制下，不良短信息的有关主体将会承担何种法律责任，首先要判断相关主体发送不良短信息的行为侵犯了接收者的何种民事权益，即在相关主体之间形成何种民事之债。在民法体例上，典型的债之关系为合同之债与侵权之债，下文将围绕这两种债之关系对不良短信息的主体责任展开分析。

1. 合同视角下的不良短信息法律关系

合同之债的形成，前提是相关民事主体之间存在合法有效的民事合同关系。短信息内容提供者与接收者之间在特定场合下可能存在某一特定合同关系，短信息内容提供者基于该种特定合同关系向接收者发送相应短信息。例如，银行与其贷款客户之间存在金融借贷合同关系，其中明确约定银行不得向其客户发送除合同项下贷款服务以外的商业性短信息，但银行以该金融借贷合同关系为背景向其客户发送可为其提升贷款额度的商业性短信息，此时银行违反合同约定，接收者可向银行主张违约责任。

短信息服务提供者与短信息内容提供者之间通常存在服务合同关系，双方约定由前者为后者提供短信息的网络发送通道服务，而前者与接收者之间往往不存在任何合同关系，彼此之间互无联系。在此种情况下，接收者则无法向短信息服务提供者或者与之无合同关系的短信息内容提供者主张合同责任，故应考虑各方之间是否构成侵权之债。

2. 侵权视角下的不良短信息法律关系

实践中，在不良短信息环境下，接收者主张侵权责任的情形较为常见，也是行之有效的救济方式，其侵权客体一般包括他人隐私权（私人生活安宁是隐私权的具体内容）、通信自由权、个人信息保护权及消费自由权等。

隐私权、个人信息保护权等除《民法典》的一般规制外，还受到《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）等特别法中民事法律规范的保护。在不良短信息的发送过程中，往往存在非法收集接收者姓名、电话号码、上网记录、贷款记录等个人信息的行为，通过《民法典》和《个人信息保护法》的规定主张侵犯个人信息的救济亦是切实有效的保护途径。在此类案件中，应当注意区分以下两种情形。

一是不良短信息内容提供者制作并通过短信息服务提供者的网络通道直接发送短信息。此种情形，如果构成对接收者合法权益的侵权行为，应根据《民法典》第一千一百九十四条的规定直接由不良短信息内容提供者向接收者承担侵权责任。短信息发送过程中，短信息服务提供者在依法取得短信业务经营许可与码号资源使用许可的情况下仅向短信息内容提供者提供短信息网络发送通道服务。我国《宪法》第四十条规定“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。据此，短信息服务提供者虽然提供短信息的网络发送通道服务，但无权查看或者检查经其网络通道发送的短信息内容，不应认为其提供短信息网络发送通道服务的行为存在过错，且因短信息是由短信息内容提供者直接发送，短信息服务提供者亦不存在处理接收者个人信息的行为。另外，《电信条例》第六十二条第一款亦规定“使用电信网络传输信息的内容及其后果由电信用户负责”，故在认定短信息服务提供者的法律责任时应妥当衡量各方利益，在法律框架内作出公平认定，既能保护接收者的合法权益，又能兼顾短信息服务提供者的正常经营活动不被干扰。

二是不良短信息内容提供者制作短信息内容后提供给短信息服务提供者，由后者按照前者的指示发送短信息。若短信息内容提供者提供给短信息服务提供者的短信息属于商业性短信息，因预发送的短信息内容与接收者信息均由短信息内容提供者提供，对于是否已经接收者同意，短信息服务提供者难以知晓，即便短信息内容提供者提供已经接收者同意的证明材料，短信息服务提供者客观上亦不具备审查该类证据真实性和合法性的能力，如直接认定短信息服务提供者构成侵权，难谓公平。此时，可以采用网络平台责任中的“避风港”规则认定短信息服务提供者的行为和责任，即《民法典》第一千一百九十五条与第一千一百九十六条规定的网络服务提供者的（过错）责任认定规则（通知—必要措施）。根据“避风港”规则，短信息服务提供者发送短信息后，接收者（权利人）认为系非应邀短信息已侵犯其合法权益的，有权通知短信息服务提供者采取删除已发送的相关短信息、权利人的个人信息、中止或者终止为短信息内容提供者继续提供短信息网络发送通道服务、屏蔽接收者继续接收同类短信息等必要措施，未采取必要措施的，对权利人损害扩大的部分与短信息内容提供者承担连带责任。据此，短信息服务提供者并不直接对权利人承担侵权责任，而是在接到权利人的通知后未及时采取必要措施的，才应承担相应责任。

此外，适用“避风港”规则应避免其呈现“双刃剑”的后果，该规则的适用虽能保护短信息服务提供者和接收者的合法权益，但在不当应用的情况下，会使接收者的权利救济发生延迟，扩大损失风险。对此，短信息服务提供者适用“避风港”规则时应当对短信息接收者提供的证据从理性人的角度进行形式审查，相关证据从外部表征上可以对非应邀短信息作出直接的判断，则应肯定短信息服务提供者适用“避风港”规则的合法性，不应以司法审查的强度要求短信息服务提供者对相关证据进行超出自身能力的实质审查。在应当采取“避风港”规则对接收者予以保护的情况下，短信息服务提供者拒绝权利保护请求导致接收人损失扩大的，应与短信息内容提供者承担连带责任。

（二）行政法规制

行政法上的规制，主要针对商业性短信息，由《通信短信息服务管理规定》及《消费者权益保护法》等予以专门调整，根据《通信短信息服务管理规定》第十八条规定，短信息服务提供者、短信息内容提供者违法发送非应邀商业性短信息的核心在于“未经同意而发送”，须有“发送”行为。在短信息服务提供者仅向短信息内容提供者提供短信息网络发送通道服务的情形下，短信息系由后者而非前者发送，即便相应短信息的发送未经用户（接收者）同意，因前者为短信息发送提供通道服务，自身不存在“发送”行为，故不应承担相应的行政责任，而是应由后者承担非应邀商业性短信息的行政责任。

根据前述相关规定，电信管理机构具有对商业性短信息发送行为的监督管理职责，据此，接收者有向电信管理机构提出投诉举报的权利，在实践中接收者多选择此举寻求救济，在电信管理机构的处理未达到投诉举报者的预期目的时，则进一步提起行政复议和行政诉讼。通过2025年4月17日人民法院报刊载的《关于投诉举报类行政案件审理思路的探析》一文可知，实践中采取投诉、举报区分说。投诉是指公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关履行解决有关民事争议、依法查处违法行为等职责的行为。举报则是指公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的行为。投诉与举报的差别在于是否为维护投诉举报人自身的合法权益。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第十二条第五项进一步明确“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”属于与行政行为有利害关系。据此，非应邀短信息接收者向电信管理机构提出投诉举报，会因无法证明系为维护自身合法权益被法院认为：具有相应短信息服务经营资质的公司仅提供短信息发送通道服务，原告请求通信管理局查处该公司发送商业性短信息的行为并非为自身合法权益进行的举报，原告与通信管理局的处理行为没有利害关系。进而无法获得法律上的支持。另外，亦有个别人员以接收非应邀短信息为由长期大量地提出投诉举报、行政复议和行政诉讼，亦会被行政复议机关或者法院认定为投诉举报人的目的不当，并非为维护自身合法权益，进而不支持投诉举报人的诉求。此外，不良短信息接收者依据《消费者权益保护法》的规定向相关部门提出投诉举报须具备消费者身份，否则其与行政处理行为之间亦不存在利害关系。因此，接收者通过向行政机关投诉举报的方式解决与短信息内容提供者、短信服务提供者之间的争议并非良策，接收者应选择更有利于实现自身合法利益的途径进行救济。

（三）个人信息保护与短信息发送的协调

短信息接收者的姓名、手机号码等个人信息是发送短信息的必然要素，短信息的发送无法绕开对接收者个人信息保护问题。短信息内容提供者、短信息服务提供者对接收者个人信息的合法获取系发送短信息合法性的前提，如不审查获取接收者个人信息的合法性，仅审查短信息本身是否属于不良短信息，会导致短信息内容提供者、短信息服务提供者的上游主体脱离法律规制，逃脱本应由其承担的法律责任，进而引发该上游主体泄露公民个人信息的道德风险，不利于不良短信息治理工作的开展。因此，在审查短信息是否构成不良短信息的同时，应当对接收者个人信息的来源进行审查，从源头遏制不良短信息的产生。

三、结 语

当前，不良短信息的困扰已成为备受关注的话题，但也应看到，短信息已成为相关行业数字化发展的重要载体，发挥着重要作用，不应将其妖魔化、污名化，而应回归理性和法治，在法律框架下开展治理，同时亦应避免阻碍数字化发展。不良短信息接收者应选择最为有效且科学合理的救济途径保护自身合法权益，通过对民事、行政法律制度的分析可见，民事救济途径更能使被侵犯的合法权益得到有效保护。根据行为主体和被侵犯权益客体的不同，应对短信息内容提供者、短信息服务提供者的责任作合理区分认定，保障短信息服务提供者的正常经营。同时，接收者应依法正当行使向行政机关的投诉举报权，回归投诉举报制度设立的初衷，防止权利滥用浪费行政和司法资源。总之，不良短信息治理需要结合民法、行政法等的不同规制，权利人根据救济的必要性和时效性选择最为有利的方式维权，使权利人、行政（行业）监管、司法监督形成综合治理体系。与此同时，为了提高治理效率，应逐步探索生成式人工智能技术在不良短信息治理中的应用，但亦应考虑人工智能治理活动与个人信息保护的协调。人工智能技术主要是对海量信息进行处理后对外输出“答案”，必然依赖对大量数据的优化训练，训练阶段收集包括个人信息在内的数据时难以准确界定相关数据的使用目的，且囿于人工智能算法的复杂性和不透明性，对个人信息的处理如何与个人信息保护相衔接，仍需作进一步研究，加强合法性论证。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第7期）